[ 매드타임스 최영호 기자] 미디어 산업의 중요한 운영재원이 되는 동시에 기업의 주요 마케팅 수단으로 활용되는 등 경제적 기능 이외에 사회문화적으로 중요한 광고산업이지만, 광고 관련 법률과 정책은 여러 부처에 뿔뿔이 흩어져있다. 이에 정부 차원에서 진흥을 전적으로 담당하는 ‘컨트롤타워’의 필요성에 대해 광고업계, 광고학계, 관련 기관 등 전문가들이 한목소리를 내는 토론의 장이 열렸다.
(사)한국광고총연합회(회장 김낙회)는 9일 오후3시 한국광고문화회관 2층 대회의장에서 차기정부의 광고산업 정책 컨트롤타워 정립을 촉구하는 특별세미나를 개최했다. 이날 세미나에서 김병희 서원대학교 교수, 이시훈 계명대학교 교수, 박원기 미디어 오딧 코리아(Media Audit Korea) 박사가 주제발표를 하고, 윤백진 인크로스 부사장, 이희복 상지대학교 교수, 하행봉 한국광고산업협회 부회장이 토론자로 나선다. 사회는 이수범 인천대학교 신문방송학과 교수가 맡았다.
세미나에 앞서 김낙회 한국광고총연합회 회장은 “온·오프라인 경계가 사라지고 속도와 융합이 절실한 디지털 시대에 살고 있다”며, “산업 간 경계, 미디어간의 경계가 허물어지고 다양한 콘텐츠가 서로 통합되고 융합되면서 광고 생태계도 패러다임의 변화가 급물살을 타고 있고, 전 세계 광고산업은 치열한 경쟁에 놓였다. 광고와 테크놀러지가 결합된 애드테크는 광고기법에 획기적 변화와 함께 글로벌 기술경쟁을 가져왔지만, 국내 광고업계는 글로벌 경쟁력에서 훨씬 뒤쳐져 있는 실정이다”고 말했다.
그는 이것이 “글로벌 기술 경쟁력 확보를 위해 정부의 관심과 진흥이 그 어느 때보다 절실한 이유”라며, “체계적이고 속도감 있게 광고계를 진흥해야할 정부 주무부처가 인쇄광고는 문화체육관광부, TV광고는 방송통신위원회, 인터넷/모바일 광고는 과학기술정보통신부, 옥외광고는 행정안전부로 분산되어 혼선을 가져 온다”고 지적했다.
김낙회 회장은 “광고산업은 무한한 가치를 창출하는 대표적인 창조산업이고 문화콘텐츠 산업”이라며 “광고 산업 보다 규모가 작은 게임, 영화, 애니메이션 같은 산업도 모두 일관된 주무부처 관리 하에 법률에 근거한 체계적 지원을 받고 있다”며 “광고산업이 가지고 있는 경제적 측면과 함께 문화적, 사회적 측면에서의 영향력을 감안해 통합된 컨트롤타워의 관리 하에 일관된 정책 수립과 진흥이 광고산업을 위해 반드시 필요하다. 이번 세미나를 통해 광고인의 진정성과 간절함을 차기 정부에 전달하고 반드시 컨트롤 타워가 정립되도록 최선의 노력을 다하겠다"고 강조했다.
제 1 주제 발표에 나선 김병희 서원대학교 광고홍보학과 교수는 ‘국내 광고산업의 현황과 문제점’에 대한 이야기를 나눴다.
우선 김병희 교수는 “전체 광고사업자의 97.5%(7,600여 개 사)가 50인 이하의 소규모 중소사업자이고 취급액별 사업체수도 1억에서 10억 원 미만이 54.5%, 10억 원에서 100억 원 미만이 28.2%로 대부분 몰려있다”며 광고 산업이 매우 열악한 실정이라고 설명했다.
또 김 교수는 광고가 가진 순기능과 역기능을 설명하며, 광고의 긍정적 기능이 오해되고 있음을 지적했는데, 그 중 광고의 문화콘텐츠 기능이 점점 중요해지고 있음을 강조했다. “최근 K컬처가 해외로 급속히 확장되고 있는 현실에 비춰 광고가 국가 이미지나 브랜드 이미지를 만들어내는 중요한 역할을 하고 있어 광고의 가치를 제고하고 콘텐츠 산업별 경제적파급효과 2위인 광고산업을 국가 정책적으로 지원하고 육성할 필요가 있다”고 강조했다.
특히 그는 "팬데믹 이후 완전히 새롭게 재편되는 경제 환경에서 '창조적 파괴'가 핵심 가치인 광고 산업은 주목받고 있다"며 "광고는 콘텐츠 산업 중 취업 유발 효과 1위, 생산 유발 효과 2위,부가가치 효과 4위 등를 기록하는 등 다양한 순기능을 갖추고 있다"고 말했다.
"그럼에도 광고가 매개 산업이자 경기연동 산업, 집약산업, 고부가가치 창출 산업임에도 불구하고 광고산업 진흥을 위한 법안도 없고 광고 진흥 정책을 주도할 진흥 기구도 없다”며 통탄스럽다는 목소리를 높인 김 교수는 "이런 가운데 지난해 12월 24일 김승수 의원이 대표 발의한 ‘광고산업진흥법안’은 광고계에서는 오랜 숙원의 실마리를 풀어나갈 첫걸음을 뗀 매우 다행스럽다."라고 말했다.
또 김 교수는 미디어 환경이 온라인 중심으로 바뀌어 가면서 전체 광고시장에서 모바일 등 디지털 광고시장의 총광고비가 작년 처음으로 50%를 점유했지만, 디지털 광고비의 급증이 광고비의 해외 유출로 이어 지고 있는 문제점이 있음을 지적했다. “넷플릭스의 ‘오징어게임’이 1조를 벌었다지만 한국의 제작사는 고작 200억 원을 받았고, 나머지는 넷플릭스의 수익이다”며, “해외로 유출되는 유튜브 광고비의 추정액을 1조 4,547억 원으로, 4,500억 원이라는 미디어 재원이 넷플릭스로 해외 유출된 것으로 추정된다”고 말했다.
마지막으로 그는 광고기술(ad-tech)과 개인맞춤형 광고, OTT플랫폼, 다중채널 네트워크, 브랜디드콘텐츠 등 새로운 환경에 광고산업이 직면한 현실을 설명했다. 소위 ‘디지털 영토’라고 명칭하며, 디지털테크(AI, 클라우드, 5G, 6G, 빅데이터, 사물인터넷 등)와 디지털플랫폼(메타버스, 검색, 쇼핑, 모빌리티, SNS 등), 디지털콘텐츠(NFT, 게임, 음악, 웹툰, 영화, 드라마, 광고 등)가 앞으로 디지털 광고시장을 성장, 확대시켜 나갈 것으로 전망했다.
김병희 교수는 “2020년 광고총연합회와 광고산업협회, 광고주협회가 공동으로 ‘광고시장 활성화를 위한 규제 혁신방안’이라는 건의서를 방통위를 비롯한 정부부처에 제출했지만 정부의 움직임이 없다”며 “‘권리 위에 잠자는 자는 보호받지 못한다’는 표현을 인용, 계속 미뤄지는 것을 두고 볼 것이 아니라 ‘광고산업진흥법’ 제정이 우리의 권리임을 밝히고 주장하고 요구해야 한다”고 강조했다.
제 2 주제 발표자로 나선 이시훈 계명대학교 광고홍보학과 교수는 ‘국내 광고산업의 규제현황과 개선과제’에 대한 의견을 개진했다.
이시훈 교수는 국내 광고산업이 정체된 성장, 매체간 불균형 성장, 산업의 양극화 심화, 미래 인력양성의 적신호, 광고 패러다임의 변화 등으로 위기에 직면했다고 말했다. 이것은 광고산업이 빠르게 변하고 있음에도 불구하고 이러한 변화에 대응할 수 있는 정책과 제도의 적시성이 부족한 탓이라고 지적했다. 또 적시성 부족의 원인은 정책과 제도를 만들 수 있는 콘트롤 타워의 부재와 복잡한 규제체계로 인해 개선이나 개정이 어려운 구조에 기인한다고 진단했다.
특히, 규제 체계에 대해 이 교수는 “법률만 80개에 달할 정도로 복잡하고 많다. 시행령, 규칙, 고시, 가이드 라인까지 포함하면 더 많다”며 “이것은 광고 제작 업무의 부담과 법령 개정 등을 하려면 관련 부처가 많아 개선이 어렵다는 문제점이 발생한다”고 말했다. 또 동일한 사안에 대해, 여러 부처가 다르게 규정하고 있는 것도 문제점으로 지적했다. 가령 카지노, 경마, 경륜·경정, 복권, 스포츠복권, 소싸움 경기 같은 6개 사행산업에 대해 문체부는 모든 매체에 광고할 수 있다고 규정하고 있지만 행안부는 카지노, 경마, 경륜·경정 광고는 불가하며, 방통위는 사양산업 6개 모두 광고할 수 없다고 규정하고 있다고 설명했다.
이 교수는 “광고 규제를 형식 규제와 내용 규제, 거래 규제로 나뉜다"면서 각 규제상의 문제점을 조목조목 밝혔다. “형식 규제상의 문제점은 유형 규제 체계의 비체계성, 창의적이고 새로운 광고 시도의 제한성, 지나치게 세세한 규정으로 사업자의 자율성 침해가 나타난다. 내용 규제상으로는 방송광고는 지나치게 엄격한 반면 온라인, 모바일 광고는 그에 비해 느슨하거나 없는 등 매체 간 규제의 불균형의 문제점, 의료, 의약품, 식품, 금융 등 업계 자율의 사전 규제가 과다한 점, 전문가 모델의 제한으로 유명인이 전문적 내용을 광고하는 불합리성, 시간대별로 미디어를 소비하지 않는 시대에 시대착오적인 시간대 규제가 문제점이다”고 지적했다. 또 “거래 규제상의 문제점으로는 광고주에게 원스톱 서비스 제공을 곤란하기 만드는 이종매체 간 광고 판매 행위 금지나 크로스 미디어렙 운영 제한이 있고, 지상파 미디디어렙에게만 부과되는 방송광고 결합판매가 있다”고 꼬집었다.
이러한 제도의 문제점을 개선하기 위해 이시훈 교수는 “표시광고법에서 표시와 광고를 분리하고 현재 국회에 발의된 광고산업진흥법에 광고 규제 조항을 신설하는 것과 80개에 이르는 광고 규제 법률의 다수가 업종별 입법으로 유사업종의 광고규제법은 통합 제정해야한다”고 말했다. “방송광고와 옥외광고에 집중되어 있는 형식규제에서도 유형의 분류와 체계를 단순화하고 규제방식에 있어서도 선진 광고기술 및 신유형 광고기술을 쉽게 도입할 수 있도록 포지티브 규제에서 네거티브 규제로 전환하는 것이 필요하다”고 설명했다.
이어서 내용 규제 개선 방안에 대해서는 “인터넷, 모바일이 주된 이용 매체로 변화되고 국외 사례를 비교해 보아도 시간대 규제를 한다거나 전문의약품, 조제분유 및 우유 등 요즘 현실과 맞지 않는 광고 금지 품목에 대한 규제 실효성이 떨어지고 있다”며 관련 조항을 삭제하거나 개선할 것을 제안했다. 이외에도 건강기능식품이나 의약품 속성상 전문가들의 평가가 중요한데 광고모델 활용이 제한되고 있는 부분이나 업종별 사전자율심의를 축소하거나 사후 심의로 개편하는 방법도 개선과제로 덧붙였다. 거래규제에 대해서는 지상파 미디어렙 결합판매 제도의 단계적 폐지와 미디어렙 이종매체간 판매를 허용할 것을 개선방안으로 제안했다.
끝으로 이시훈 교수는 “광고산업은 이처럼 규제의 숲에서 힘겹게 성장하고 있다. 모든 규제를 폐지하자는 주장이 아니라 실효성, 합리성이 결여된 규제부터 개선해야 한다. 이를 위해서는 80개에 달하는 법령을 24개 부처가 관리하고 있는데 광고관련 정책과 제도 및 볍령을 통합적으로 담당할 부처가 반드시 필요하다”고 강조했다.
제 3 주제 발표자로 나선 박원기 미디어 오딧 코리아 박사는 ‘정책과제의 효율적 실행을 위한 정책 컨트롤타워 정립’에 대한 의견을 펼쳤다.
박원기 박사는 “정부 조직의 개편은 실질적으로 행정적 목적보다 정치적 목적에 의해서 이뤄지는 경향이 크다”며 “조직개편의 세부적인 기준은 5가지로 첫째 행정 사무의 성질이나 내용, 특성, 효과 등에 따라 묶고 분리하는 ‘동질성과 차별성’, 둘째 업무를 전문적으로 추진할 수 있는 부처 중심으로 통합하는 컨트롤 타워를 구축하는 ‘전문성과 보완성’, 이때 보완성은 전문성을 컨트롤 타워로 집중하고 기관 상호 간 또는 하부 산하기관이 보완적 역할을 수행하는 것이다. 이 밖에 셋째는 효율성. 넷째 연속성, 다섯째 무공백성 등이 있다”고 설명했다.
그는 조직개편의 필요성을 야기하는 조직의 구조적 문제를 살펴보면, “관할권의 중복(overlap), 관할권의 간극(gaps), 일부기관 과업의 빈약할 저활용(underuse), 특정 기관 과업의 과부하(overload), 복수의 기관들의 지나친 상호의존(excessive interdependence), 복수 기관들의 지나친 자치(excessive autonomy), 유관 기관들 간의 분산된 권한(diffuse authority) 등을 지적할 수 있다. 광고산업 측면에서 보면, 최소 4개 기관, 24개 부처로 중첩, 분산된 점, 총괄하는 문체부의 광고 업무 비중 과소 등 3가지 이상이 이에 해당된다”고 말했다.
박원기 박사는 문민정부 이후 현재 문재인정부까지 우리나라 정부조직의 변화를 살펴보면서 다음과 같은 몇 가지 공통적인 특징도 설명했다.
“첫째 조직개편 시에 표면적으로 정부조직의 생산성 제고와 같은 개혁 목적을 내세우지만 조직개편이 정부조직 구조와 환경에 대한 체계적인 진단을 토대로 추진되는 경우는 드물다. 대부분 정권교체 같은 정치적 조건변화에 따라 결정되고 추진된다. 둘째 대부분의 조직개편이 청와대 중심으로 ‘개혁의지의 표현’, ‘권력재분배’와 같은 정치적 목적을 위해 즉흥적으로 혹은 급하게 추진되므로 조직개편으로 발생 될 수 있는 상황과 문제에 대한 사전대비가 거의 없어 조직개편 이후 후속 관리에 혼란과 어려움을 겪는다. 셋째, 조직개편 원안이 개편 추진과정에서 정치적 타협에 영향받아 기형적인 모습으로 변질되는 경우가 적지 않다. 즉, 결과적으로 우리나라에서는 정부 조직개편 추진 주체가 애초부터 행정개혁적 효과보다는 대통령의 개혁의지 표현이나 부처 간 권력 재분배와 같은 정치적 효과를 더 기대한다는 주장이 제기된다.”
박 박사는 “광고산업이 국가적 차원에서 현안으로 크게 부각된 적은 없었고, 단지 광고산업의 후방산업인 미디어산업과 광고산업과 직간접적으로 연관 있는 방송통신산업의 하부구조로만 인식되어, 진흥 의지가 약한 것이 현실”이라며 “광고산업이 거의 방치되다시피 현재까지 왔기 때문에 정부부처 간 조정능력 부재와 사업자간의 갈등 심화로 광고산업 정책 결정이 거의 불가능한 상황에 이르렀다”고 지적했다. 그 예로 지상파방송의 중간광고는 2007년 방송위 시절 입법을 위한 공청회까지 했으나 14년이 지난 2021년에야 겨우 도입을 했고, 방통위의 결합판매제도 개선도 진척이 없는 상황이며, 결국 헌법재판소의 결정에 의해 강제적 제도 개선을 해야 하는 상황이다. 과거 광고사전심의제도나 방송광고판매 제도 등도 헌법재판소가 결정하지 않았으면 광고제도 개선은 불가능했다. “헌법재판소가 주요 광고정책 결정의 주무 부처 역을 하고 있냐”는 볼멘소리가 나오는 것도 당연하다는 반응이다.
박원기 박사는 “광고산업 컨트롤타워 정립 필요성에 대해서는 이미 2010년부터 그동안 광고업계, 학계, 관련 연구기관 등에서 꾸준히 제기되고 있는 상황임에도 불구하고 정부에서 아직 받아들이지 않고 있다. 현 체제의 분산된 광고산업 거버넌스가 바람직하다고 보는 연구나 주장도 확인된 바 없다”며 “차기 정부의 정부조직 개편 시 이러한 광고업계와 학계의 요청이 받아들여지기를 강력히 요청한다”고 발표를 끝맺었다.
이어 광고단체 및 업계, 학계 등 광고계 관계자 3명의 토론이 이어졌다.
이희복 상지대학교 미디어영상광고학과 교수는 “‘컨트롤타워’는 강력한 권한을 가지고 문제해결을 위한 정책 대안을 마련하기 위해 관련 부처 간의 갈등조정 및 협력을 이끌어낼 수 있는 전담조직을 의미한다.”며 “정부 광고 조직과 관련해서 광의, 중의, 협의 3가지 유형의 컨트롤 타워로 구분하여 역할과 기능을 주문할 수 있는데, 그 중 24개 부처, 80개 법안을 하나로 모을 수 있는 대통령 산하 새로운 기관을 세우는 가장 넓은 범위의 광의의 조직을 전략상 제안한다.”라고 밝혔다. 그리고 “광고산업 정책 컨트롤타워 정립에 관해 수십년 간 지속적으로 요구해왔지만 정부가 이를 왜 외면했는지 생각해 볼 필요가 있다."며 "새로운 차기 정부가 수용할 수 있도록 광고산업을 잘 이해시키고 설득하는 내용이 필요하다."고 말했다.
윤백진 인크로스 부사장은 “현실적으로 새 정부가 들어서더라도 큰 조직개편없이 유지될 가능성이 크다. 현재 계단위로 존재라는 문체부 광고 조직을 과단위로라도 승격시켜 조직을 키우는 것이 시급할 것 같다”고 밝혔다. 그리고 “작년 12월 김승수 의원이 발의한 ‘광고산업진흥법’을 살펴보면, 문체부 장관을 위원장으로 하고 업계 전문가 등 15인으로 구성된광고산업진흥위원회를 구성한다는 내용이 있다. 위원회가 광고진흥원을 설립해 흩어져 있는 여러 부처와 법률을 조정하고 정리하면서 각종 조사와 연구, 인프라 구축을 하는 것이 바람직하지 않을 까 생각한다”고 덧붙였다.
하행봉 한국광고산업협회 부회장은 "수십년 간 광고계에 근무하면서 광고산업의 발전과 진흥, 규제 완화 업무를 계속 해 왔다"며 “지난 연말 광고진흥법 법안 발의로 광고계의 절박함이 잘 표현됐고 통과되면 광고계의 큰 변화가 될 것이지만 현실적으로 법률로 제정될 확률은 30%에 불과한 것도 현실이다."라고 말했다. 그는 "정부조직 개편의 중요한 동인은 정치적, 행정적 목적에 있다. 그런 측면에서 광고산업 정책 컨트롤타워 정립의 필요성을 새정부의 목적에 부합할 수 있도록 하는 전략과 전술이 필요할 것으로 보인다. 광고계의 총의를 모아서 그 부분을 개발해 나가야할 것”이라고 말했다.
마지막으로 사회자인 이수범 교수는 “광고산업 외에 미디어 거버넌스에 관한 토론도 활발히 진행되고 있는 걸로 안다. 차기 정부가 어떤 당이 되던 간에 광고산업에 대한 논의는 반드시 이뤄질 것이다. 컨트롤타워에 대한 구성 방법에 대해 좀 더 많은 논의들이 앞으로 계속 풍성하게 진행되길 바란다”며 세미나를 마쳤다.
이번 세미나는 한국광고총연합회가 운영하는 유튜브 채널 ‘팡고TV’를 통해 온라인으로 생중계됐다. 세미나와 관련한 자세한 내용은 광고정보센터(adic.or.kr)에서 확인할 수 있다.
